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梁启东:在乡村振兴中提倡就地就近城镇化模式

2021-03-30 13:24  来源:启东视野  
作者:梁启东
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  长期以来,我国理论界一直在城市化道路上争论不休,有人坚决主张城市化,反对城镇化的提法;有人坚决主张城镇化,认为城市化不符合中国国情。这些争论的焦点在于中国到底是走大城市的路子,还是走城镇化的路子。党的十九大报告指出:“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。”就地就近城镇化的思路,与上述城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的格局是一致的。在实施乡村振兴的战略中,我们要因地制宜,把就地就近城镇化作为重要的路径选择。

  

  我们需要什么样的城镇化模式?

  近几年曾主持一些超市和若干县区规划项目,涉及的城镇化问题,让笔者很为难的一件事,就是“甲方”关于城镇化目标的要求。许多地区提出“全域城市化”的理念,要求在未来三到五年,在郊区消灭所有村庄,让农民全搬上楼。不按这样要求去做,人家是“甲方”,委托者的要求完不成,你的项目自然;但是那些“消灭所有村庄,让农民全搬上楼”要求又明显有悖发展规律,明显有悖学术理性。

  在乡村振兴中,要实现城镇化与产业化“双轮驱动”,实现“产城互动”。所谓“产城互动”,就是城镇发展要有产业作支撑,防止“空心化”;产业发展要以城市为依托,防止“孤岛化”。在城镇化的研究和实践过程中,体现城镇发展要有产业作支撑,防止“空心化”的问题被关注得较多,而产业发展要以城市为依托,防止“孤岛化”的问题则少被关注。

  就地就近城镇化是指农村人口不再远距离迁徙,而是就地就近到家乡附近的市镇从业和生活的城镇化。何谓就地就近?应当主要界定为以地级市和县级城镇的地域范围。加快城镇化进程,无论东部还是中西部地区,都要学会“两手抓”,学会“弹钢琴”。城镇化,不能一味地求大求高,不能不加区分地搞“全域城市化”;城镇化不能笼统地提“消灭所有村庄”,不能将大批农民人为地从土地上赶走,不能让农民都“上楼”。要知道,所谓的“全域城市化”,在相当多的地区,不仅没有必要,也没有可能;“消灭所有村庄”,既是盲动,也是冒进。

  就地就近城镇化的本意是“三个就地就近”

  就地就近城镇化,是指农村人口不再一味地向大中城市迁移,而是在原居住地一定空间半径内,依托中小城市、小城镇和新型农村社区,实现在当地就地就近就业。就地就近城镇化,或是通过发展县域经济实现农业人口城镇化,或是强镇强村发展带动农业人口城镇化,或是地方精英引入资源,或是外部生产要素注入的实现乡村城镇化,都意味着城镇化地区通过发展生产和增加农民收入,发展社会事业,提高农民素质,改变生活方式,让广大农民朋友过上和城里人一样的生活。

  就地就近城镇化,让农民工不再舍家撇业,不再让老婆孩子和老人当“留守一族”,这样他们就可以挣钱顾家两不误。有人甚至概括了这就是就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化的城镇化模式,即“三个就地就近”。

  “三个就地就近”,体现了乡村振兴的本质要求。乡村振兴,指的是乡村如何振兴,而不是减少乡村、消灭乡村。乡村的未来,不能离开产业的发展,不能离开适度规模化的聚集要求。产居融合下的适度规模化聚集,引导乡村产业发展,如何结合产业形成产居融合发展,提升基础设施和公共服务水平,走出中国特色的就地城镇化之路。

  城镇化道路选择要因地制宜选择不同的模式

  依笔者理解,这些争论本身没有什么实际意义,各方观点都有一定的片面性。对中国城市化走什么道路,应从各地实际出发,考虑到东部与中西部的差异、南北方的差异、经济发展水平和人口集聚程度的差异,不同地区要采取不同的策略,选择不同的路径和发展模式,切忌一刀切。

  在经济比较发达的东部沿海地区,人口密集、城市密集、产业聚集,土地、资源和环境的约束很强,城市规模和人口积聚程度、城市对人口的吸纳能力很强。这样的城市如果再扩大规模,无论是土地资源、水资源,还是市政设施、交通资源,都难以承受、难堪重负。那么这些城市的发展方向应在提高质量、完善功能和促进城市现代化上多下功夫,把城市做“佳”、做“精”。在产业上做“佳”和“精”,就是提高层次,向中高端看齐,相对落伍的产业要“腾笼换鸟”;在城市功能上做“佳”和“精”,就是让这些城市更多地完善辐射和吸纳功能——辐射,就是成为带动地区经济的发动机;吸纳,不是一般地和周边地区争夺生产要素,而是跳出本地区去接纳国际先进科技、信息技术、高端人才、金融等要素。这些地区进一步吸纳农业人口的功能,主要应放在小城镇和新型农村社区上,大力发展县以下的小城镇和农村社区。这些地区就要走就地就近城镇化的道路。

  在广大的中西部地区,经济发展水平有一定差距。由于当地就业吸纳能力有限,大量的农民工外出到东南沿海务工,在当地形成了留守妇女、留守儿童和留守老人的“386199部队”现象。中西部城乡经济割裂式问题暴露得越来越重,城乡差距越来越大。在宏观经济发展中,我国出口拉动型、投资拉动型增长的弊端显现,内需动力不足的难题凸显。内需不足的重点在农村,特别是在中西部农村地区。在中西部地区推进城镇化,要统筹城乡,良性互动,既重视城镇的发展,又兼顾好农村的进步,不能以剥夺农民、牺牲农村为代价,换来城市的繁荣;不能形成一边昌盛文明,一边破败衰落的畸形城镇化局面。

  就地就近城镇化的“四项重点任务”

  把广大农民共享城镇化成果作为就地就近城镇化的发展方向。就地就近城镇化,是让农民工“挣钱顾家两不误”,就要像十八大以来中央一直强调的,加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。就地就近城镇化,尤其不能不能把所有农村精英和骨干都吸收到城市中来,而把农村变成文盲和能力较弱者居住的地方。就地就近城镇化,就会使更多的农村人口住在小城镇和农村新型社区也能享受到优质公共资源,圆“城镇化梦”,使更多的农村人口,能享受到像城镇居民一样的公共服务,能拥有像城镇居民一样的生活质量。

  把基础设施和公共服务建设作为就地就近城镇化的平台支撑。就地就近城镇化,要构建多种平台,坚持把基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,鼓励和支持优质公共资源由大中城市向小城镇和农村社区延伸,深入推进新农村建设,全面改善农村生产生活条件。推动优质公共资源下沉,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系,促进农村乡土社会向现代城镇社会的转型。

  把全面深化改革作为就地就近城镇化的制度保障。就地就近城镇化,要释放改革红利,着力破解发展难题。改革户籍管理制度,以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向,剥离户籍内含的各种权利和福利,打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构,建立城乡统一的户籍登记管理制度。改革社会保障制度,逐步将农民纳入社保范围,建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度,确保城乡居民享有平等的基本公共服务、社会保障、社会福利等各项权利和发展机会。改革土地管理制度,探索农村集体建设用地进入市场,提高农村征地补偿标准,逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发,形成城乡统一的建设用地市场,完善农村产权交易市场体系,让农民带着资产进城。

  把化产业支撑作为就地就近城镇化的有效抓手。就地就近城镇化,要强化产业支撑,实现农民稳定就业。乡村振兴的关键是产业发展。有些乡村搞“一村一品、一村一业”,有的搞农副产品经营、有的搞农家乐,达到了富裕、优美、宜居的效果。农民在家门口上班,打工、种庄稼两不误,让农民职业化水平更加提高,成为有尊严的、令人羡慕的职业。农业产业化带动农业现代化发展,吸纳了剩余劳动力,为他们提供了就业岗位和生活保障;依托特色产业,拉长产业链条,引导农民从农业生产领域逐步向加工营销和二、三产业转移,从单纯就业向自主创业转变。通过产业发展完善城镇功能,拓展城镇新的发展空间,使农民不仅“搬得进”“上得了”,还要“住得起、稳得住、能致富”。


(责任编辑:王恩重)

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