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十八大以来宏观调控的六大新思路
2017-03-03 08:08      来源:人民网-人民日报     
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  党的十八大以来,我国经济实现平稳较快发展,取得了巨大成就。这主要表现在:2012年以来,我国经济的平均增速达到7.2%,在世界主要经济体中位居前列。同期,发达国家的平均经济增速只有1.7%,其他金砖国家的平均经济增速同样为1.7%,新兴经济体的平均经济增速也不过4.4%,都明显低于我国经济增速。与此同时,我国经济结构调整取得积极进展。服务业在GDP(国内生产总值)中所占的比重不断提高,2013年达到46.1%,首次超过第二产业;2015年进一步达到50.5%,首次占据“半壁江山”。最终消费支出对GDP的贡献率更是从2012年的55%大幅提高到2016年的64.6%。我国经济呈现诸多新亮点,创新驱动发展战略持续推进,新产业、新业态、新商业模式不断涌现。

  在世界经济整体低迷、国际金融危机阴霾未散的大背景下,我国经济发展成就来之不易。之所以能够取得如此巨大的成就,是因为在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我们作出了中国经济发展进入新常态的重大判断,把认识、把握、引领新常态作为当前和今后一个时期做好经济工作的大逻辑,初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架。特别是在新发展理念的指导下,我国不断创新和完善宏观调控,大大增强了宏观调控的前瞻性、科学性、有效性,促进了经济平稳运行和结构转型升级,保障和推动了我国经济平稳健康发展。具体而言,党的十八大以来,面对国内国际多种严峻挑战,针对我国经济发展的新形势新特点新问题,以习近平同志为核心的党中央形成了宏观调控的六大新思路。

  提出区间调控的新思路

  党的十八大以前,我国多次明确提出“保8”“保7”等经济增长目标。例如,1998年提出“一个确保、三个到位、五项改革”的目标,其中的“一个确保”就是指确保经济增速达到8%。“保8”“保7”目标与当时的宏观经济形势和发展阶段是相适应的,但如果继续沿用下去,就会出现过于注重经济增速、忽略其他重要方面的问题。党的十八大以来,我国不再偏重于保某一特定目标值,而是提出要对经济增长进行区间调控。区间调控将宏观调控的目标界定为一个合理区间:当经济运行接近区间下限时,调控的主要着力点是稳增长;当经济运行接近区间上限时,调控的主要着力点是防通胀;当经济运行处于中间状态时,则专注于深化改革和调整经济结构。区间调控意味着,只要经济运行处于合理区间,宏观调控政策就不需要有大动作。只有当经济偏离合理区间时,才需要实施刺激或紧缩政策。按照区间调控的思路来调控经济,就能够在保持经济平稳增长的同时,有效推进制度创新和结构调整。

  以2016年为例。《政府工作报告》将增长区间设定为“国内生产总值增长6.5%—7%”,这符合我国经济的基本情况。就区间下限而言,要实现第一个百年奋斗目标,即到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标,使国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番,2016年—2020年我国经济平均增速至少应达到6.5%。考虑到经济发展新常态下我国经济增速从高速向中高速转变,将2016年经济增长区间的下限设定为6.5%是必要的。就区间上限而言,研究表明,2016年我国潜在经济增速约为7%左右,在世界上仍然处于较高水平,因此将经济增长区间的上限设定为7%,既与潜在增速相适应,又明确传达了宏观调控政策不会对经济进行过度刺激的信号。

  提出采用微刺激政策应对经济下行压力的新思路

  党的十八大以来的宏观调控与2008年第四季度和2009年的强刺激有着明显不同,具有预调、微调、适时适度调节的特点,可称之为微刺激。之所以用微刺激取代强刺激,是因为强刺激如果长期持续下去,会带来较大的负面影响,不利于调结构、促改革,特别是会带来产能过剩加剧和环境污染加重等不良后果。有鉴于此,党的十八大以来,我国开始采用微刺激应对经济下行压力。例如,2014年第一季度,我国经济增速下行到7.4%。这时就出台了多项微刺激政策,包括增加中西部铁路建设投资、加快棚户区改造、加大对小微企业减税力度等,取得了良好效果,2014年第二季度经济增速恢复到7.5%,防止了经济进一步下滑。2014年的中央经济工作会议进而明确提出:创新宏观调控思路和方式,有针对性进行预调微调。

  微刺激不仅能有效应对经济下行压力,还能为未来宏观政策预留空间,增强政策的可持续性。强刺激虽然效果显著,但也会使政策空间迅速收窄,导致政策可持续性大大减弱。以欧美国家为例。为了应对国际金融危机,欧洲央行和美联储持续采用较大力度的宽松货币政策刺激经济,导致货币政策空间大大收窄。目前,欧洲央行的政策利率已经降至零,美联储的政策利率也处于0.5%—0.75%的低水平。相比之下,我国的存款基准利率(一年期)为1.5%,贷款基准利率(一年期)为4.35%,距离零利率下限尚有较大空间。事实上,不仅是降息空间,我国的降准空间以及积极财政政策空间都要明显大于欧美国家。

  提出更加注重定向调控的新思路

  党的十八大以来,我国在区间调控的基础上进一步实施定向调控,其目的在于抓住经济发展中的突出矛盾和结构性问题,定向施策、精准发力,从而更加有效地“激活力、补短板、强实体”。就货币政策而言,央行多次采取定向降准和定向再贷款等操作,力图为小微企业和“三农”提供必要的资金支持。仅仅在2014年,央行就于4月和6月两次实施针对小微企业和“三农”的定向降准操作,并于3月和8月各增加支农再贷款200亿元。在定向货币政策的支持下,2014年面向小微企业和“三农”的贷款增速比各项贷款平均增速分别高出4.2和0.7个百分点,补短板成效显著。就财政政策而言,财政部多次实行定向减税,拓宽小微企业税收优惠范围,为小微企业减负。据估算,2014年通过定向减税政策为小微企业减税的规模达到1000亿元左右。

  通过定向调控可以加大对小微企业和“三农”等薄弱环节和关键领域的支持力度,有助于提高宏观调控效率,协同推进经济增长与结构调整。从世界范围来看,近年来欧美一些国家也相继使用定向调控政策促进经济摆脱萧条。比如,欧洲央行2014年实施了定向长期再融资操作,只要银行将贷款发放给以企业为主的私人部门,而非购买政府债券和发放住房抵押贷款,就可以享受最长为期4年的超低利息再贷款。欧洲央行采取这一举措的目的,是定向支持实体经济和刺激消费。

  提出加强预期引导的新思路

  预期引导是指政府相关部门通过信息沟通改变市场进行预期时所依据的信息,从而影响市场预期,以更好地实现宏观调控目标。以货币政策预期引导为例。在短期名义利率受到零利率的下限约束时,常规货币政策空间收窄。此时可以通过预期引导的方式,也即通过影响公众预期达到降低长期利率的目的,从而提高货币政策的有效性。在互联网时代,以沟通为主要方式的预期引导不仅操作成本较低,而且能够借助于信息的迅速传播更快地影响公众预期,从而缩短货币政策时滞。

  党的十八大以来,我国对预期引导更加重视。“十三五”规划纲要明确提出,“改善与市场的沟通,增强可预期性和透明度”。2014年、2015年、2016年的中央经济工作会议都强调要更加注重引导社会预期。2016年,我国对部分热点城市房价泡沫风险的预期引导就是一个典型案例。国际经验表明,如果任由房价泡沫化发展,很可能引发“债务—通缩”的严重后果,美国大萧条、日本大衰退和2008年国际金融危机等都与房价泡沫的形成和破灭密切相关。因此,2016年7月和10月的中央政治局会议都明确提出要“抑制资产泡沫”,银监会等相关部门随即采取了加强宏观审慎管理等有针对性的措施。目前,针对房价的预期引导已初见成效,较好地抑制了房价上涨预期。

  我国央行的货币政策预期引导尚处于起步阶段,应尽快解决几个问题:其一,拓宽央行与市场沟通的途径,丰富沟通的内容,从而提高货币政策的透明度。其二,适当加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变的步伐,充分发挥利率对预期的引导作用。其三,提高研究和预见能力。只有央行比市场掌握更多的经济运行信息、对未来经济走势有更强的判断力,才能更有效地与市场沟通,进而提高预期引导的效率。

  提出宏观调控政策体系以财政政策、货币政策为主的新思路

  在我国,宏观调控政策除了财政政策和货币政策,还包括产业政策和土地政策等。党的十八大以前,我们并未区分各类政策之间的主次关系。例如,“十二五”规划纲要的相关表述是“加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合”。党的十八大以来,党中央更加强调财政政策和货币政策在宏观调控中的主体地位:党的十八届三中全会指出,健全“以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”;“十三五”规划纲要也要求,“完善以财政政策、货币政策为主,产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系”。

  更加强调财政政策和货币政策的主体地位,符合宏观调控对短期经济波动进行逆周期调节的主要定位。实现对短期波动的逆周期调节,要求调控工具具有灵活有效、时滞较短等特点。更加强调财政政策和货币政策的主体地位,有助于提高宏观调控的效率。与财政政策和货币政策相比,产业政策的时滞较长。产业政策在实施过程中,首先需要相关部门全面调研并且制定产业规划,政策内在时滞较长,而从政策实施到收到成效的外在时滞更长。以扶持新兴产业为例。新兴产业的发展需要经历初创阶段、成长阶段和成熟阶段,这往往需要数年甚至数十年。因此,产业政策的调结构功能显然要大大强于逆周期调节的短期宏观调控职能。应弱化产业政策的宏观调控职能,充分发挥其推动重要战略性产业发展、缩小我国同发达国家核心技术差距和促进长期经济增长的功能。

  提出供给管理与需求管理相结合的新思路

  供给管理和需求管理是调控宏观经济的两种基本手段,前者主要解决长期结构性问题,后者侧重熨平短期经济波动。调控宏观经济既需要需求管理,又需要供给管理;既需要总量调控,又需要结构调控;既需要短期调控,又需要中长期改革。自2015年11月以来,习近平同志在中央财经领导小组会议和中央经济工作会议上多次提及推进供给侧结构性改革。“十三五”规划纲要提出,“在适度扩大总需求的同时,着力推进供给侧结构性改革”。之所以强调推进供给侧结构性改革,主要有如下几点考虑:其一,我国经济运行面临突出矛盾和问题的根源是重大结构性失衡,必须从供给侧、结构性改革上想办法,努力实现供求关系的动态均衡。其二,供给侧结构性改革能够厘清政府与市场的关系,减少政府的不当干预,让市场在资源配置中起决定性作用,从而有效破解产能过剩难题。其三,供给侧结构性改革能够消除教育、医疗等领域的市场进入壁垒,增加高品质民生产品和服务的有效供给。其四,供给侧结构性改革不仅能够使信贷资金等宝贵资源更加有效地配置给高效率的企业,而且能够促进产业结构升级,催生新的经济增长点,进而提高潜在经济增长率。

  需要强调的是,供给侧结构性改革与需求管理是相互补充、相得益彰的。宏观调控既要追求短期平稳增长,又要追求长期潜在增长率提高,这就需要需求管理和供给侧结构性改革相互配合。一方面,大力推进结构调整和去产能,短期内会加大经济下行压力和就业压力,需要积极的财政政策和稳健的货币政策加以缓冲;另一方面,以财政政策和货币政策为主体的需求管理主要在短期内对经济波动进行逆周期调节,而供给侧结构性改革的着力点在于优化经济结构、增加有效供给、提高潜在增长率。2016年的供给侧结构性改革以“三去一降一补”五大任务为抓手,取得了初步成效,部分行业供求关系、政府和企业的理念行为都发生了积极变化。2017年的供给侧结构性改革将在需求管理的配合下,从深入推进“三去一降一补”、深入推进农业供给侧结构性改革、着力振兴实体经济、促进房地产市场平稳健康发展等方面进一步深化。把推进供给侧结构性改革作为“十三五”时期发展的主线来抓,锲而不舍、久久为功,就能为到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标打下坚实基础。

  (作者分别为中国人民大学校长、经济学院副院长)

  《人民日报》( 2017年03月01日07版)


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